Vers des assises du ferroviaire en septembre 2011

C’est le sens des Assises du ferroviaire que je lancerai au mois de septembre : nous voulons demander aux usagers et aux cheminots de dire ce qu’ils souhaitent à l’horizon 2030 ; le désir de LGV peut être celui des élus plus que celui de nos concitoyens." Yves Censi, Vice-président de la commission des finances www.yvescensi.com

Commission des Finances, de l’économie générale et du contrôle budgétaire Mercredi 22 juin 2011 Compte rendu n° 91

Présidence de M. Jérôme Cahuzac, Président

Mme la ministre. Dès le stade de la procédure d’appel d’offres, le contrat de la ligne Sud-Europe-Atlantique Tours-Bordeaux est une réussite : nous inventons un nouveau modèle de financement pour ce type d’infrastructures – ce qui n’est pas sans créer quelques crispations de la part de nouvelles collectivités territoriales, les anciennes lignes ayant été financées sans faire appel aux moyens des collectivités, pourtant fortement bénéficiaires des dessertes. Les concours publics représentent 40 % des financements, soit 10 % de moins que prévu – ce qui correspond à notre objectif initial –, le consortium privé apportant 3,8 milliards. Je précise à ce propos, pour rectifier certaines interprétations erronées, que tous les risques liés à la réalisation de la nouvelle infrastructure, en termes de coûts, de délais et de prévisions de trafic, sont bien portés par le concessionnaire. La subvention versée par l’État et les collectivités territoriales est destinée à compenser l’écart entre le coût d’investissement et les recettes de péage, ce qui ne se traduit donc pas par un enrichissement indu de la société. Les profits qui peuvent être réalisés par l’entreprise privée justifient la clause de retour à bonne fortune, traditionnelle dans les montages de ce type.

Il importe aussi, pour éviter toute ambiguïté, de préciser que la garantie de l’État a été accordée, au moment de la crise financière, en raison du taux des instruments financiers disponibles alors sur le marché. Cette garantie, qui porte sur une partie de la dette du concessionnaire d’un montant d’un milliard d’euros, concerne donc un risque conjoncturel, et non pas, par exemple, le risque lié au trafic. Il ne s’agit donc pas d’un avantage accordé par l’État au secteur privé.

Quant aux collectivités territoriales, toutes n’ont pas eu la même attitude. Si la plupart se sont finalement engagées, en demandant généralement des garanties de desserte et de maintien de lignes locales, certaines font défaut : il s’agit de quelques petites collectivités et d’une grosse – la région Poitou-Charentes, dont la participation aurait dû être d’un peu plus de 90 millions d’euros. L’État devra compenser la défaillance de ce « passager clandestin » et en tirera des conséquences quant aux investissements qu’il pourra être amené à faire ultérieurement dans cette région, car la participation des collectivités ne procède aucunement du fait accompli et avait été clairement convenue à l’avance.

J’apprécie que l’on reconnaisse la visibilité enfin donnée dans le cadre du SNIT à la régénération et aux investissements dans l’existant. L’investissement dans ce domaine a néanmoins un effet paradoxal sur le réseau, les travaux se traduisant dans l’immédiat par des retards pénalisant les usagers sur certaines liaisons. Ces désagréments, qui dureront plusieurs années, seront particulièrement sensibles à partir de la fin de 2011, du fait de la modification du service annuel 2012, avec le passage au cadencement lié à l’entrée en service de la LGV Rhin-Rhône, et de l’ajustement de certains horaires, lié aux nombreux travaux actuellement engagés.

Je travaille actuellement sur la nouvelle version du SNIT, dans laquelle j’envisage de porter de 25 à 50 milliards d’euros par an le montant consacré à la régénération dans le fer. De fait, la montée en puissance engagée est encore insuffisante et l’investissement d’un milliard d’euros sur les voies doit s’accompagner d’un investissement du même montant sur les superstructures. Ces chiffres sont cependant indicatifs car il est difficile d’anticiper sur 20 ou 30 ans les besoins de régénération du système ferroviaire.

Il existe bien un décalage entre les ambitions du SNIT et les capacités de financement de l’État dans les prochaines années. Le SNIT n’est cependant pas une loi de programmation, mais un projet exprimant ce que souhaite l’État, en concertation avec les collectivités territoriales et dans la perspective définie par le Grenelle de l’environnement. Sans doute serait-il opportun d’y définir des priorités car il se borne aujourd’hui à distinguer deux périodes – avant et après 2020 –, mais ces priorités doivent tenir compte de la mobilisation des collectivités. Ainsi, je gage que, si la forte mobilisation des élus se maintient pour soutenir le projet de ligne qui doit doubler celle de Lyon en passant par le Massif Central, inscrit pour la période postérieure à 2020, cette ligne sera la première à être réalisée. Au moment où l’État fait appel au financement des collectivités territoriales, la hiérarchisation des priorités ne peut pas relever d’une décision solitaire, mais elle doit être partagée avec les acteurs locaux. Je suggère donc de proposer à l’AFITF et à son nouveau président de travailler, pour l’État, sur une programmation sur cinq ans et de demander aux collectivités territoriales de prendre position face à cette programmation.

Pour ce qui est de l’exécution budgétaire, j’ai sollicité un arbitrage sur le transfert du compte d’affectation spéciale (CAS) radars. En effet, tant que la gestion de ce compte relevait de mon ministère, son solde finançait les projets de l’AFITF et permettait notamment de compenser le défaut de la taxe poids lourds. La gestion en ayant été transférée au ministère de l’Intérieur, j’ai demandé que le ministère de l’Écologie et des transports puisse néanmoins disposer d’un financement correspondant à celui dont il disposait précédemment. L’arbitrage n’a pas encore été rendu, mais il est en tout cas certain que le montant ne suffira pas à compenser le défaut de la taxe poids lourds, dont le montant prévu était de l’ordre de 900 millions d’euros par an, avec un retard de moitié en 2012. Il a donc été décidé de doter le programme d’un supplément de 160 millions d’euros. Nous nous efforçons par ailleurs d’obtenir une mise en œuvre aussi rapide que possible de cette taxe et attendons prochainement la réponse du pourvoi en cassation déposé par l’État contre la décision du tribunal administratif. Le fait que le rapporteur public ait proposé l’annulation de l’ordonnance du tribunal administratif de Cergy et le rejet du référé nous laisse espérer une issue favorable, qui se traduirait par un retard de six mois seulement par rapport au calendrier initial, alors qu’une annulation de la mesure nous contraindrait à relancer toute la procédure, ce qui serait beaucoup plus long. Nous devrions être fixés très vite.

Mme la ministre. En matière ferroviaire, la position de principe du ministère est aujourd’hui de considérer toutes les options, plutôt que de se focaliser sur les LGV. Même si on parle beaucoup du TGV, ceux de nos concitoyens qui en sont des habitués ne sont pas si nombreux. C’est le sens des Assises du ferroviaire que je lancerai au mois de septembre : nous voulons demander aux usagers et aux cheminots de dire ce qu’ils souhaitent à l’horizon 2030 ; le désir de LGV peut être celui des élus plus que celui de nos concitoyens.

Pour la liaison Bordeaux-Toulouse, le débat public a eu lieu et il a conclu à l’intérêt économique d’une ligne nouvelle. Dans ce cas précis, donc, les choses sont assez claires. En ce qui concerne la branche de la ligne Sud Europe Atlantique (SEA) située au Pays basque, j’attends du Conseil général de l’environnement et du développement durable (CGEDD) une étude de trafic qui permettra de mieux évaluer la pertinence du projet. Il y a eu en effet une polémique locale sur les prévisions de trafic et les délais dans lesquels la ligne actuelle serait saturée. Les résultats de l’étude seront présentés aux élus prochainement.

En ce qui concerne le CEVA, le préfet a pour mandat de boucler le financement, étant entendu que l’État est prêt à « actualiser » sa contribution. Les choses avancent bien.

M. Christian Descheemaeker, président de la septième chambre de la Cour des comptes. La Cour des comptes a en effet contrôlé la gestion du Grand Port maritime de Marseille et fait connaître ses observations par deux voies. La première est ce que le code des juridictions financières appelle un « rapport particulier », mode obligatoire pour le contrôle des entreprises publiques, dont les grands ports maritimes font partie ; ce document a été transmis au directeur du port, aux ministres de tutelle et aux présidents des commissions des Finances des deux assemblées parlementaires le 10 décembre 2010. La deuxième est une insertion au rapport public annuel de la Cour, publié en février 2011.

Les nombreuses observations de la Cour peuvent être ainsi résumées.

D’abord, le Grand Port maritime de Marseille est en déclin. Composé des bassins Est, situés à Marseille même, et des bassins Ouest, situés à Fos-sur-Mer, il a pourtant un classement enviable : c’est le premier port français, le premier port de Méditerranée, et le troisième port pétrolier mondial. Il doit ce classement à ce qui peut être qualifié de « rente pétrolière » : c’est à Fos qu’aboutit l’oléoduc sud-européen. Mais son déclin est particulièrement net dans le domaine des conteneurs, en plein développement. Exception notable, sa part de marché s’accroît dans le secteur de la croisière, en développement rapide.

Les atouts géographiques du port de Marseille rendent particulièrement douloureux le constat de son déclin. C’est en effet un port en eaux profondes, d’accès facile et qui, grâce à Fos, dispose d’espaces sur terre. La seule difficulté géographique sérieuse est l’étroitesse de son hinterland : pour y remédier, des dessertes de qualité, notamment ferroviaires, sont nécessaires. Or aujourd’hui, hors oléoducs et gazoducs, les routes – qui ne sont pas toujours les plus adaptées au transport de fret – représentent les quatre-cinquièmes du trafic de desserte.

Grâce au pétrole, les résultats financiers du port sont globalement satisfaisants. En revanche, son endettement a fortement augmenté en raison de lourdes opérations d’investissement, à un rythme d’environ 90 millions d'euros par an – appelées à s’accroître encore aux termes du nouveau contrat pluriannuel. Vous trouverez toutes les précisions dans le rapport de la Cour.

S’agissant de la commande publique, la Cour n’a pas à contrôler tous les marchés du Grand Port de Marseille, mais elle a décelé de trop nombreuses irrégularités. L’une des causes en est la dispersion de la décision d’achat entre les services du port ; une réorganisation s’impose donc, d’autant que le même constat avait déjà été fait. Pour le reste, le code des marchés publics est fait pour être appliqué.

La part des charges de personnel dans les charges totales excède la moyenne de celle des autres ports. Les objectifs de maîtrise des effectifs et de la masse salariale fixés par le plan d’entreprise pour les années 2005 à 2009 n’ont pas été atteints – même si l’année 2009 marque une inflexion. L’absentéisme du personnel est particulièrement élevé. L’action sociale au bénéfice des agents du port est particulièrement généreuse : les taux sont vingt fois plus élevés qu’à Rouen, au Havre ou à Nantes. De plus, depuis 2008, cette action sociale est entièrement financée par le port, alors qu’auparavant, les salariés en supportaient le tiers. Les prestations de restauration collective appellent de nombreuses critiques – qui ne relèvent pas seulement du formalisme administratif ; alors qu’elles avaient déjà été formulées par la Cour lors de son précédent contrôle, il y a quatre ou cinq ans, rien n’a changé, ce qui est difficilement acceptable.

La Cour a voulu, à l’occasion de son rapport public annuel, tirer la sonnette d’alarme sur les relations sociales à Marseille. Je n’apprends rien à personne en disant que les conflits sociaux minent la situation du port. En dégradant sa fiabilité, indicateur essentiel pour les armateurs, ils profitent aux ports concurrents, situés à l’étranger. Pour la Cour, il ne s’agit nullement de fatalité. Le monde des quais et des docks est traditionnellement rude, mais la loi doit s’y appliquer. Les violences qui s’exercent dans la zone portuaire doivent être sanctionnées. Or le plus souvent, elles ne le sont pas, soit qu’il n’y ait pas de dépôt de plainte, soit que la plainte soit retirée sous la menace, soit aussi que les procédures judiciaires s’enlisent – sans que je puisse me prononcer sur les raisons de cet enlisement. Bref, nous dénonçons un climat d’impunité face à la violence dans les relations sociales.

La Cour critique aussi des reculs difficiles à admettre de la part du ministère de tutelle. Ainsi, il est arrivé qu’un directeur du port ayant fait preuve d’un peu d’autorité et de fermeté se voie désavoué avant même l’achèvement du conflit, pire situation qui soit pour lui-même et pour son successeur.

En conclusion, le Grand Port maritime de Marseille est à la croisée des chemins. La réforme de 1992, qui visait à transférer les ouvriers de la manutention horizontale vers les entreprises de manutention, n’y est pas encore appliquée en totalité ; la réforme de 2008 le sera-t-elle ? Des mesures vont-elles être prises pour faire échapper le port à la spirale du déclin ? La Cour achève actuellement le contrôle de l’application, dans chaque grand port maritime, de la loi du 4 juillet 2008. Sont à l’étude aujourd’hui l’adoption des projets stratégiques des grands ports – dont celui de Marseille –, la cession des outillages, le transfert de l’exploitation des terminaux et enfin celui des personnels : il s’agit désormais de transférer non plus seulement les personnels de la manutention horizontale – les dockers – mais aussi ceux de la manutention verticale, portiqueurs et grutiers.

M. Yves Deniaud. Pourquoi la France est-elle l’un des seuls pays d’Europe où l’on a systématiquement préféré construire des lignes nouvelles, plutôt que de moderniser les lignes et d’adopter le TGV pendulaire – pour un prix de revient de l’ordre du tiers ?

Mme la ministre. Sur les longues distances, tout gain de vitesse est important dans la concurrence avec l’avion. Pour les distances moyennes, il faut en effet examiner les choses de près. Il faut notamment savoir s’il s’agit de désengorger la ligne existante, en la doublant – c’est le cas pour le doublage de la ligne Paris-Lyon par le centre de la France – ou s’il s’agit seulement d’accélérer le service. La question a été discutée pour la ligne Paris-Le Havre, mais d’une façon générale les collectivités territoriales veulent avoir leur TGV. Les Assises du ferroviaire nous permettront d’avancer dans la connaissance des attentes de nos concitoyens, et dans la mise au point de réponses différenciées. Le TGV ne doit pas être considéré comme la solution miracle : certaines villes ont vu arriver, avec le TGV, de nouveaux problèmes, par exemple une forte hausse de l’immobilier.

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